《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》

《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》

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为了深入贯彻科学发展观,切实落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策,更好地统筹土地资源的开发、利用和保护,促进国民经济又好又快发展,依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策,在《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010年)》基础上,制定《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》(以下简称《纲要》)。 《纲要》以2005年为基期,以2020年为规划期末年。《纲要》的规划范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。

一、土地利用和管理面临一些突出问题

土地利用总体规划的有效实施,促进了国家粮食安全和国民经济平稳较快发展,缓解了生态环境破坏加剧的趋势。但是,必须清醒地认识到,我国人口众多、人地关系紧张的基本格局没有改变,土地利用和管理还面临一些突出问题:

(一)人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。

2005年全国人均耕地1.4亩,不到世界平均水平的40%。优质耕地只占全部耕地的1/3。耕地后备资源潜力1333万公顷(2亿亩)左右,60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区,开发利用的制约因素较多。

(二)优质耕地减少和工业用地增长过快。

1997-2005年,全国灌溉水田和水浇地分别减少93.13万公顷(1397万亩)和29.93万公顷(449万亩),而同期补充的耕地有排灌设施的比例不足40%。新增建设用地中工矿用地比例占到40%,部分地区高达60%,改善城镇居民生活条件的居住、休闲等用地供应相对不足。

(三)建设用地粗放浪费较为突出。

据调查,全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷(400万亩)。全国工业项目用地容积率0.3-0.6,工业用地平均产出率远低于发达国家水平。1997-2005年,乡村人口减少9633万人,而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷(170万亩),农村建设用地利用效率普遍较低。

(四)局部地区土地退化和破坏严重。

2005年全国水土流失面积达35600万公顷,退化、沙化、碱化草地面积达13500万公顷。一些地区产业用地布局混乱,土地污染严重,城市周边和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机污染物严重超标。

(五)违规违法用地现象屡禁不止。

2007年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示,全国“以租代征”涉及用地2.20万公顷(33万亩),违规新设和扩大各类开发区涉及用地6.07万公顷(91万亩),未批先用涉及土地面积15万公顷(225万亩)。总体上,违规违法用地的形势依然严峻。

二、我国土地利用和管理面临的挑战

本世纪头20年,是我国经济社会发展的重要战略机遇期,也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。必须科学分析全面建设小康社会和全面参与经济全球化的新形势,深刻把握工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新要求,充分认识我国土地利用和管理面临的挑战:

(一)农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻。

到2010年和2020年,我国人口总量预期将分别达到13.6亿和14.5亿,2033年前后达到高峰值15亿左右,为保障国家粮食安全,必须保有一定数量的耕地;保障国家生态安全,也需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。同时,城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地,现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。但是,耕地后备资源少,生态环境约束大,制约了我国耕地资源补充的能力,农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。

(二)建设用地的供需矛盾更加突出。

我国正处于城镇化、工业化快速发展阶段,到2010年和2020年,城镇化率将分别达到48%和58%,城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平;推进城乡统筹和区域一体化发展,将拉动区域性基础设施用地的进一步增长;建设社会主义新农村,还需要一定规模的新增建设用地周转支撑。但是,随着耕地保护和生态建设力度的加大,我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限,各项建设用地的供给面临前所未有的压力。

(三)统筹协调土地利用的任务相当艰巨。

随着国际化、信息化、市场化的深入发展,经济发展方式转变的步伐不断加快,亟待转变土地利用模式和方式,优化行业土地利用结构;实施国家区域发展战略,实现城乡统筹和区域协调,促进国土开发新格局的形成,对调整区域土地利用提出了更高要求。但是,地区间经济社会发展的不平衡以及各行业、各区域土地利用目标的多元化,加大了调整和优化行业、区域土地利用结构与布局的难度,统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重。

三、保护和合理利用农用地?

围绕守住18亿亩耕地红线,严格控制耕地流失,加大补充耕地力度,加强基本农田建设和保护,强化耕地质量建设,统筹安排其他农用地,努力提高农用地综合生产能力和利用效益。??

(一)严格控制耕地流失

严格控制非农建设占用耕地。强化对非农建设占用耕地的控制和引导,建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则,确需占用耕地的,应尽量占用等级较低的耕地,扭转优质耕地过快减少的趋势。到2010年和2020年,新增建设占用耕地分别控制在100万公顷(1500万亩)和300万公顷(4500万亩)以内。

严格禁止擅自实施生态退耕。切实落实国家生态退耕政策,凡不符合国家生态退耕规划和政策、未纳入生态退耕计划自行退耕的,限期恢复耕作条件或补充数量质量相当的耕地。

加强对农用地结构调整的引导。合理引导种植业内部结构调整,确保不因农业结构调整降低耕地保有量。各类防护林、绿化带等生态建设应尽量避免占用耕地,确需占用的,必须按照数量质量相当的原则履行补充耕地义务。通过经济补偿机制、市场手段引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行。

加大灾毁耕地防治力度。加强耕地抗灾能力建设,减少自然灾害损毁耕地数量,及时复垦灾毁耕地。规划期间力争将因灾损毁减少的耕地控制在73.33万公顷(1100万亩)以内。??

(二)加大补充耕地力度

严格执行建设占用耕地补偿制度。切实落实建设占用补充耕地法人责任制。按照建设占用耕地占补平衡的要求,严格落实省、自治区、直辖市补充耕地义务;支持有条件的地区在完成补充耕地义务的基础上,增加补充耕地任务,确保耕地保护目标实现。对国家重大工程建设项目的补充耕地任务,经国务院批准,通过实施土地整理复垦开发重大工程,在全国范围内统筹安排。积极推进土地整理复垦开发补充耕地,努力拓宽资金渠道,探索市场化运作模式。

大力加强农村土地整理。积极稳妥地开展田水路林村综合整治,在改善农村生产生活条件和生态环境的同时,增加有效耕地面积,提高耕地质量。组织实施土地整理重大工程。到2010年和2020年,通过土地整理补充耕地63万公顷(945万亩)和182万公顷(2730万亩)。

积极开展工矿废弃地复垦。加快闭坑矿山、采煤塌陷、挖损压占等废弃土地的复垦,立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生态环境,合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序。组织实施土地复垦重大工程。到2010年和2020年,通过工矿废弃地复垦补充耕地17万公顷(255万亩)和46万公顷(690万亩)。

适度开发宜耕后备土地。在保护和改善生态环境的前提下,依据土地利用条件,有计划、有步骤地推进后备土地资源开发利用,组织实施土地开发重大工程。到2010年和2020年,通过开发未利用地补充耕地34万公顷(510万亩)和139万公顷(2080万亩)。

(三)加强基本农田保护?

稳定基本农田数量和质量。严格按照土地利用总体规划确定的保护目标,依据基本农田划定的有关规定和标准,参照农用地分等定级成果,在规定期限内调整划定基本农田,并落实到地块和农户,调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。严格落实基本农田保护制度,除法律规定的情形外,其他各类建设严禁占用基本农田;确需占用的,须经国务院批准,并按照“先补后占”的原则,补划数量、质量相当的基本农田。

加强基本农田建设。建立基本农田建设集中投入制度,加大公共财政对粮食主产区和基本农田保护区建设的扶持力度,大力开展基本农田整理,改善基本农田生产条件,提高基本农田质量。综合运用经济、行政等手段,积极推进基本农田保护示范区建设。  

(四)强化耕地质量建设??

加大耕地管护力度。按照数量、质量和生态全面管护的要求,依据耕地等级实施差别化管护,对水田等优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度,明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。加大中低产田改造力度,积极开展农田水利建设,加强坡改梯等水土保持工程建设,推广节水抗旱技术,大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程,提高耕地综合生产能力。

确保补充耕地质量。依据农用地分等定级成果,加强对占用和补充耕地的评价,从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡,对补充耕地质量未达到被占耕地质量的,按照质量折算增加补充耕地面积。积极实施耕作层剥离工程,鼓励剥离建设占用耕地的耕作层,并在符合水土保持要求前提下,用于新开垦耕地的建设。  

(五)统筹安排其他农用地?

提高园地利用效益。重点发展优质果园,建设优势果产品基地,促进品种结构调整和产品质量提高。调整园地布局,引导新建园地向立地条件适宜的丘陵、台地和荒坡地集中发展。加强对中低产园地的改造和管理,稳步提高园地单产和效益。

严格保护林地。加强林地征占用管理,禁止毁林开垦和非法占用林地,严格控制各项建设工程征占国家重点公益林、天然林、自然保护区、森林公园以及大江大河源头等生态脆弱地区的林地。管好、用好现有林地,加强低效林地的改造,加快迹地更新及受损林地的恢复和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林,扩大有林地面积。

推进牧草地综合整治。合理利用草场资源,防止超载过牧,严禁滥挖、滥采、滥搂、滥垦。坚持用养结合,科学合理地控制载畜量。加强天然草原改良,培育、提高草地生产力。牧区逐步改变依赖天然草原放牧的生产方式,建设高产人工草地和饲草饲料地。半农半牧区发展人工种草,实行草田轮作。支持退化草场治理、退牧还草、草地生态系统恢复重建等工程的实施。

合理安排畜禽养殖用地。加强畜禽养殖用地调查与规划,鼓励规模化畜禽养殖。引导新建畜禽场(小区)利用废弃地和荒山荒坡等未利用地,发展畜禽养殖。??

四、节约集约利用建设用地??

围绕提高建设用地保障科学发展的能力,严格控制建设用地规模,科学配置城镇工矿用地,整合规范农村建设用地,保障必要基础设施用地,优化建设用地结构和布局,加强建设用地空间管制,促进国民经济又好又快发展。

(一)严格控制建设用地规模

严格控制新增建设用地规模。以需求引导和供给调节合理确定新增建设用地规模,强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。以控制新增建设用地规模特别是建设占用耕地规模,来控制建设用地的低效扩张,促进土地利用模式创新和土地利用效率提高,以土地供应的硬约束来促进经济发展方式的根本转变。

加大存量建设用地挖潜力度。积极盘活存量建设用地,加强城镇闲散用地整合,鼓励低效用地增容改造和深度开发;积极推行节地型城、镇、村更新改造,重点加快城中村改造,研究和推广各类建设节地技术和模式,促进各项建设节约集约用地,提高现有建设用地对经济社会发展的支撑能力。

积极拓展建设用地新空间。加强规划统筹和政策引导,在不破坏生态环境的前提下,优先开发缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地,积极引导城乡建设向地上、地下发展,拓展建设用地新空间。

(二)优化配置城镇工矿用地

控制城镇工矿用地过快扩张。合理调控城镇工矿用地增长规模和时序,引导大中小城市和小城镇协调发展,防止城镇工矿用地过度扩张。严格执行国家工业项目建设用地控制指标,防止工业用地低效扩张,从严控制城镇工矿用地中工业用地比例。从严从紧控制独立选址项目的数量和用地规模,除矿山、军事等用地外,新增工矿用地必须纳入城镇建设用地规划范围。严格按照土地利用总体规划和节约集约用地指标审核开发区用地,对不符合要求的,不得扩区、升级。

优化工矿用地结构和布局。依据国家产业发展政策和土地资源环境条件,合理制定产业用地政策,优先保障技术含量高、社会经济效益好的产业发展用地,重点保障与地区资源环境条件相适应的主导产业用地。科学配置不同类型和不同规模的企业用地,提高工业用地综合效益,促进地区产业链的形成。鼓励利用原有工业用地发展新兴产业,降低用地成本,促进工业产业升级。调整优化工矿用地布局,改变布局分散、粗放低效的现状。

引导城镇用地内部结构调整。控制生产用地,保障生活用地,提高生态用地比例,促进城镇和谐发展。严格限定开发区内非生产性建设用地的比例,提升开发区用地效率和效益。合理调整城镇用地供应结构,优先保障基础设施、公共服务设施、廉租住房、经济适用住房及普通住宅建设用地,增加中小套型住房用地,切实保障民生用地。

(三)整合规范农村建设用地

积极支持新农村建设。按照新农村建设的要求,切实搞好乡级土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划,合理引导农民住宅相对集中建设,促进自然村落适度撤并。重点保障农业生产、农民生活必需的建设用地,支持农村道路、水利等基础设施建设和教育、卫生、人口计生等社会事业发展。

加强农村宅基地管理。合理安排农村宅基地,禁止超标准占地建房,逐步解决现有住宅用地超标准问题。农民新建住宅应优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地,村内有空闲地、原有宅基地已达标的,不再安排新增宅基地。引导和规范农村闲置宅基地合理流转,提高农村宅基地的利用效率。

稳步推进农村建设用地整治。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则,开展田水路林村综合整治,加强对“空心村”用地的改造。到2020年,完成农村建设用地整理90万公顷(1350万亩),其中,“十一五”期间完成30万公顷(450万亩)。

(四)保障必要基础设施用地

保障能源产业用地。按照有序发展煤炭、积极发展电力、加快发展石油天然气、大力发展可再生能源的要求,统筹安排能源产业用地,优化用地布局,严格项目用地管理,重点保障国家大型煤炭、油气基地和电源、电网建设用地。2006-2020年安排新增能源建设用地50万公顷(750万亩),其中,“十一五”期间安排新增能源重点建设项目建设用地20万公顷(300万亩)。

统筹安排交通用地。按照统筹规划、合理布局、集约高效的要求,优化各类交通用地规模、结构与布局,严格工程项目建设用地标准,大力推广节地技术,促进便捷、通畅、高效、安全综合交通网络的形成和完善。2006-2020年,新增铁路用地26万公顷(390万亩),其中,“十一五”期间安排11.5万公顷(172.5万亩)。新增公路用地145万公顷(2175万亩),其中,农村公路用地30万公顷(450万亩);“十一五”期间安排新增公路用地55万公顷(825万亩),其中农村公路用地12万公顷(180万亩)。新增港口码头用地3万公顷(45万亩),其中,“十一五”期间安排1万公顷(15万亩)。新增民用机场用地5万公顷(75万亩),其中,“十一五”期间新增民用机场用地1.5万公顷(22.5万亩)。

合理安排水利设施用地。按照水资源可持续利用和节水型社会建设的要求,加强水利设施的规划选址和用地论证,优先保障具有全国和区域战略意义的重点水利设施用地。推动农村水利设施建设,保障以灌区续建配套节水改造、雨水集蓄利用和农村饮水安全为重点的农村水利设施用地,促进农业生产和农村生活条件的改善。规划期间,安排新增水利设施用地45万公顷(675万亩),其中,“十一五”期间安排22万公顷(330万亩)。南水北调东线和中线工程安排8.70万公顷(131万亩)。

加强矿产资源勘查开发用地管理。按照全国矿产资源规划的要求,完善矿产资源开发用地政策,支持矿业经济区建设,加大采矿用地监督和管理力度。按照全国地质勘查规划的要求,依法保障矿产资源勘查临时用地,支持矿产资源保障工程的实施。??

(五)加强建设用地空间管制?

实行城乡建设用地扩展边界控制。各地要按照分解下达的城乡建设用地指标,严格划定城镇工矿和农村居民点用地的扩展边界,明确管制规则和监管措施,综合运用经济、行政和法律手段,控制城乡建设用地盲目无序扩张。

落实城乡建设用地空间管制制度。城乡建设用地扩展边界内的农用地转用,要简化用地许可程序,完善备案制度,强化跟踪监管;城乡建设用地扩展边界外的农用地转用,只能安排能源、交通、水利、军事等必需单独选址的建设项目,提高土地规划许可条件,严格许可程序,强化项目选址和用地论证,确保科学选址和合理用地。

完善建设项目用地前期论证制度。加强建设项目用地前期论证,强化土地利用总体规划、土地利用年度计划和土地供应政策等对建设用地的控制和引导;建设项目选址应按照节约集约用地原则进行多方案比较,优先采用占地少特别是占用耕地少的选址方案。